در کشور ما، حرکت به سمت نظام مند کردن یارانه ها با هدف استفاده مطلوب از حامل های انرژی با اجرای فاز نخست آن در آذرماه سال 1389 کلید خورده است که بدون شک نقاط مثبت و منفی نیز داشته است.
به همین روی بررسی دقیق تر تجربه دیگر کشورها از جمله برزیل که این نظام در آن اجرا شده است، می تواند افق روشن تری را پیش روی دیدگان مدیریت کلان کشور برای اجرای هر چه بهتر آن در فاز دوم قرار دهد.
پیشتر اجرای نظام هدفمندی یارانه ها در کشورهای ترکیه و برزیل بررسی شده است و اینک شرح چگونگی اجرای هدفمندی یارانه ها در برزیل و تبعات آن در این کشور در پی می آید.
عملکرد ضعیف اقتصادی، تورم بالای 150 درصد و بدهی های عمومی سنگین، همچنین رشد اندک اقتصادی در حد سه درصد و عدم تراز مالی در دهه 1980 میلادی، دولت برزیل را مجبور کرد تا برای بهبود شرایط، یارانه سوخت را به تدریج حذف کند و بدین طریق در مصرف صرفه جویی و از واردات بی رویه نفت سفید جلوگیری کند.
تا آن زمان بازار سوخت به طور کامل در انحصار شرکت”پترو براس” بود و سیاست های قیمت گذاری، نحوه توزیع و پخش، همچنین تخصیص درآمدها زیر نظر این شرکت انجام می شد؛ از این رو، این انحصار طلبی و نبود مطالعه دقیق علل چالش های اقتصاد موجود، جز کسری بودجه باورنکردنی در پایان دهه 1980 میلادی، نتیجه ای نداشت.
تجربه برزیل در زمینه اصلاح قیمتی حامل هی انرژی می تواند راهگشای بسیاری از مشکلات کنونی اجرای این طرح در کشورمان شود، چرا که برزیل نیز مانند ایران با موقعیت های منطقه ای و اجتماعی نابرابر در زمینه مصرف انرژی روبرو است. ضمن آن که این کشور نیز جزء صادر کنندگان فرآورده های نفتی نیز است.
تغییرات در سیاست های یارانه سوخت فسیلی اغلب تاثیرات اقتصادی و اجتماعی ناهمواری را در مناطق و جوامع مختلف برزیلی بسته به ثروت و چگونگی دسترسی به منابع انرژی جایگزین برجای گذاشته است.
شرح قیمت گذاری در روند اصلاحات
در طول سال های 1990 تا 2002 میلادی، دولت برای کاهش یارانه های سوخت تلاش کرد تا عزم همگانی را با خود همراه سازد و به همین دلیل دولت به اقشار ذینفع از یارانه ها قول داد تا همگام با کاهش یارانه ها، خدمات دولتی را بهبود بخشد.
فرآیند آزاد سازی قیمت ها از سال 2002 به بعد
بعد از پیروزی حزب حاکم در انتخابات 2002 برزیل، دولت به سرعت تصمیم بر کاهش سریع و حذف کامل یارانه ها گرفت. البته ناگفته نماند که این روند حذف، از بخش برق آغاز شد و به علت اثربخشی و بازدهی بالا، دولت توانست رضایت عمومی را برای ادامه روند آزادسازی در زمینه قیمت حامل های انرژی را نیز جلب کند. چراکه از سال 2002 تا سال 2004 برزیل توانسته بود با اعمال سیاست های انقباضی شدید در زمینه حذف یارانه برق، واردات این کالا را تا 47 درصد کاهش و منابع آزاد شده حاصل از این سیاست را برای بهبود و ارتقای سیستم خدمات رسانی حمل و نقل شهری صرف کند.
آزاد سازی مرحله ای قیمت حامل های انرژی
بعد از برق نوبت سوخت بود که وارد فاز هدفمندی شود. از این رو در خلال سال های 2005 تا 2010 به تدریج قیمت بنزین و سپس سوخت دیزل به قیمت های بین المللی نزدیک شد.
نکته قابل توجه دراجرای طرح هدفمندی به وسیله دولت برزیل، پیگیری و استمرار بخشیدن به افزایش قیمت ها در طول پنج سال است.
مشاهده می شود که با وجود مخالفت های گسترده مدنی و مردمی، دولت مصرانه بر آزاد سازی و یکسان سازی قیمت فرآورده های نفتی در دوره هدفمندی تاکید کرده است و همین پشتکار موجب شد تا صادرات نفت سفید برزیل در سال 2011 به بالاترین حد خود برسد.
بسیاری از صاحب نظران اقتصادی، دلیل توفیق برزیل در اصلاح قیمت ها را عدم بازگشت دولت به سمت پرداخت یارانه حتی با وجود نرخ تورم دورقمی در سالهای اول هدفمندی بیان می دارند و این یعنی همان تاکید بر روند آزادسازی (حتی با وجود چالش های اقتصادی کوتاه مدت) است که باید در برابر این تغییرات مقاومت کرد و به عرصه پرداخت مجدد یارانه پا نگذاشت.
شکل بالا در برگیرنده مشاهدات آماری شاخص های اصلی اقتصادی در اجرای طرح است. همانطور که ملاحظه می شود شاخص تورم (به رنگ سبز) در سال های اولیه اجرا، به شدت نوسان داشته ولی در ادامه با روند کاهشی قابل ملاحظه ای روبرو شده است.
شاخص مالی برزیل (به رنگ قرمز) گویای این مطلب است که آزاد سازی تدریجی قیمت ها نمی تواند اثر شتابانی بر ثبات این شاخص داشته باشد.همنگونه که شکل نشان می دهد این نمودار دچار افت و خیزهای بالایی است.
در فاصله سال های اجرای طرح، یارانه سوخت دیزل (شاخص آبی رنگ) که به صفر رسید و پس از آن نیز متحمل مالیات شد، با اجرای این سیاست موجب توفیق طرح اصلاح قیمت ها شده است.
رشد تولید ناخالص داخلی (شاخص سیاه رنگ) نیز همچون نرخ تورم، نوسان های بالایی داشته اما همانگونه که مشاهده می شود شیب این نوسان ها افزایشی است.
در مجموع، با بررسی جامع به عمل آمده از اجرای طرح آزادسازی قیمت ها در برزیل این مهم به دست می آید که همانطور که اجرای تدریجی طرح می تواند باعث کاهش آثار ناخوشایند اجتماعی شود، این مدل هدفمندی نمی تواند ثبات قابل توجهی در شاخص های اصلی اقتصادی بوجود آورد، مگر اینکه دولتها برای مقابله با این نوسان ها، سیاست های تثبیتی دستوری را برای مدت کوتاهی اعمال کنند.
(در علم اقتصاد به سیاست هایی که از طرف دولت جهت حمایت از قشر خاصی از جامعه صورت می گیرد سیاست های دستوری می گویند. چراکه این سیاست ها همیشگی نبوده و برای برهه زمانی بخصوصی کارایی دارند.)
تدابیری برای برخورد با اثرات مخرب هدفمندی
– نخست اینکه در برخی مناطق خاص یارانه انرژی برای مدتی حفظ شد. از جمله این مناطق، آمازون بود که از لحاظ سیاسی ناحیه حساسی به شمار می رود. پرداخت یارانه سوخت در این منطقه تا سال 2010 ادامه داشت.
– افزایش مالیات بر واردات نفتی. در سال 2005 دولت طرحی را اجرا کرد که طی آن مالیات بر واردات و بازاریابی محصولات نفتی تا 30 درصد افزایش یافت.
– پس از آزادسازی یکباره قیمت نفت سفید، دولت برای کنترل تورم و مهار نارضایتی های اجتماعی دست به توزیع کوپن گاز مایع زد.
– پرداخت یارانه نقدی در خلال سال های 2005 تا 2008
تجربیات برگرفته
– روش تدریجی در اجرای طرح هدفمندسازی یارانه ها برای به حداقل رساندن مقاومت اقشار جامعه می تواند اثر بخش باشد؛ به شرط آن که دولت هیچ گامی به عقب برای برقراری مجدد یارانه ها ندارد. حذف مرحله به مرحله از یارانه ها در برزیل با دقت طراحی شده بود تا اطمینان حاصل شود که فرایند می تواند به لحاظ سیاسی قابل قبول باشد. آسفالت، روان کننده ها و بنزین هواپیما اولین محصولات گروه نفتی بودند که شامل طرح آزادسازی شدند و گازوئیل و سوخت مایع برای حمل نقل در ادامه وارد فاز هدفمندی شدند.
– حمایت مردمی از دولت بزرگترین فاکتور پیروزی در اصلاح قیمت هاست.
– بی ثباتی بیش از حد اقتصادی در طول اجرای طرح می تواند به چالش های پیش رو از جمله خیز تورم، عدم تراز مالی و افزایش ضریب جینی دامن زند. پس دولت ها باید برنامه منسجمی برای ایجاد ثبات هرچه بیشتر شاخص های اقتصادی را اجرا کنند.
– برنامه های آگاه سازی و اطلاع رسانی می تواند تا حد قابل توجهی نارضایتی های آتی را کاهش دهد. البته این برنامه ها باید همراه با بسته های جایگزین انرژی ارزانتر و پاک از قبیل گاز مایع باشد تا اقشار آسیب پذیر جامعه که غالبا درصد بالایی از جمعیت کشور را تشکیل میدهند را زیر پوشش قرار دهد.
مریم علیزاده
کارشناس اقتصادی
منابع:
1- Giambiagi, F., and M. Moreira, 1999, A Economia Brasileira nos Anos 90, (Rio de Janeiro: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social).
2- Oliveira, A., and T. Laan, 2010, ―Lessons Learned from Brazil‘s Experience with Fossil-Fuel Subsidies and their Reform,‖ Trade, Investment, and Climate Change Series (Geneva: International Institute for Sustainable Development).
3- Sathler, M.W.L., and M.T. Tolmasquim, 2000, ―A formação de preços dos derivados de petróleo no Brasil,‖ Revista Brasileira de Energia, Vol. 8, No. 1, pp. 1–15.
4- Case studies on energy subsidies reformed, lessons and implications, prepared by
